來(lái)源：中國石化報

《能源法》是我國能源領(lǐng)域具有基石地位的綜合性、綱領(lǐng)性法律。今年4月26日~5月25日，全國人大公布《能源法（草案）》，向全社會(huì )征求意見(jiàn)，引起各界熱烈反響，標志著(zhù)我國近20年的能源法立法工作取得階段性重大成果?！赌茉捶ǎú莅福方?jīng)進(jìn)一步審議并公布施行后，將對有序推動(dòng)能源轉型、實(shí)現能源高質(zhì)量發(fā)展、助力社會(huì )主義現代化國家建設發(fā)揮積極作用。

《能源法（草案）》立法進(jìn)行時(shí)

1.《能源法（草案）》處在立法工作的什么階段，預計還有多久可以公布施行？

一部法律通常要經(jīng)過(guò)起草提案、立法審議和簽署公布三個(gè)階段方能施行。2024版《能源法（草案）》由國家發(fā)展改革委和國家能源局起草，經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會(huì )議審議通過(guò)，由國務(wù)院正式提交至全國人大常委會(huì )進(jìn)行了第一次審議，目前處在立法機關(guān)審議階段。相對而言，2007版和2020版《能源法（征求意見(jiàn)稿）》都處在行政機關(guān)起草提案階段，因為種種原因未能進(jìn)入實(shí)質(zhì)性立法環(huán)節。

預計《能源法》將較快審議通過(guò)并公布施行，原因有三：

一是已被納入第一類(lèi)立法項目規劃，預期審議進(jìn)程不會(huì )太慢。2023年9月公布的《十四屆全國人大常委會(huì )立法規劃》將其列為“條件比較成熟、任期內擬提請審議的法律草案”。此外，我國正在積極編撰《生態(tài)環(huán)境法典》，作為能源法治領(lǐng)域最重要的單行法之一，從配套法典角度考慮《能源法》也需盡快出臺。

二是后續審議環(huán)節不多、歷時(shí)不會(huì )太長(cháng)。法律案一般要經(jīng)三次全國人大常委會(huì )會(huì )議審議后再交付表決，《能源法（草案）》已于4月底完成“一次審議”。在各方面意見(jiàn)比較一致的情況下，可能會(huì )安排連續審議。

三是本版草案的立法技術(shù)成熟度更高。與前兩版征求意見(jiàn)稿相比，2024版《能源法（草案）》具有“著(zhù)眼長(cháng)遠、提綱挈領(lǐng)、更加務(wù)實(shí)”的特點(diǎn)。它的結構更緊湊、文本更簡(jiǎn)潔、用詞更考究，增加了政策性原則性表述，規避了一些爭議較大的操作性?xún)热?。這些變化彰顯著(zhù)立法技術(shù)更趨成熟，為促進(jìn)法律草案審議通過(guò)奠定了基礎。

2.與其他已出臺的能源領(lǐng)域法律法規政策相比，《能源法》的地位和作用是什么？

《能源法》是我國能源領(lǐng)域具有基石地位的綜合性、綱領(lǐng)性法律。目前，我國已制定了《電力法》《煤炭法》《可再生能源法》等多部能源專(zhuān)項法律法規及部門(mén)規章，并批準加入《氣候變化框架公約》《京都議定書(shū)》等能源相關(guān)國際條約?！赌茉捶ā肥且徊坑扇珖舜蟪Ｎ瘯?huì )制定的重要法律，是我國能源法律法規體系的“金字塔基”，以綱領(lǐng)性、引領(lǐng)性見(jiàn)長(cháng)。它通過(guò)回應能源領(lǐng)域的共性問(wèn)題、確立一般性原則，來(lái)統領(lǐng)各專(zhuān)項領(lǐng)域的立法工作和實(shí)踐活動(dòng)，從而確保達到推動(dòng)能源高質(zhì)量發(fā)展、保障國家能源安全、促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )綠色低碳轉型和可持續發(fā)展、積極穩妥推進(jìn)碳達峰碳中和、適應全面建設社會(huì )主義現代化國家需要等立法目的。

我國能源法立法歷程

為服務(wù)支撐經(jīng)濟建設與社會(huì )發(fā)展，我國能源消費規模不斷擴大、用能結構持續優(yōu)化、對能源合理開(kāi)發(fā)利用的認識更加深入，與之同步發(fā)展演進(jìn)的是能源領(lǐng)域的監管制度和政策法規。

我國能源領(lǐng)域立法歷程可以大致歸納為四個(gè)階段。

第一個(gè)階段是改革開(kāi)放到20世紀末。早在1980年前后，在石油危機、改革開(kāi)放等內外部因素共同作用下，全國人大和國家能源委員會(huì )曾提出草擬《能源法》。但是，這項工作只開(kāi)展兩三年便被擱置，一是由于能源管理機構調整導致工作中斷；二是彼時(shí)我國能源消費總量小、自給率高，能源資源主要依靠行政手段配置，立法必要性、緊迫性不足。20世紀90年代后，我國經(jīng)濟快速發(fā)展，能源需求隨之增長(cháng)，經(jīng)濟發(fā)展與保護環(huán)境的矛盾逐漸凸顯，借著(zhù)依法治國的東風(fēng)，《電力法》《煤炭法》《節約能源法》等能源領(lǐng)域的單行法先后頒布施行。

第二個(gè)階段是21世紀第一個(gè)10年。由于能源消費規模急劇擴大，自給率迅速下降，供需矛盾突出，我國再次提出《能源法》立法計劃，并于2007年向全社會(huì )公布了《能源法（征求意見(jiàn)稿）》。2007版征求意見(jiàn)稿共計15章140條，內容涵蓋能源監督管理、戰略規劃、開(kāi)發(fā)供應、節能減排、財稅價(jià)格、應急儲備、科技政策和國際合作等方面，彰顯了安全、高效、環(huán)保等先進(jìn)的能源理念，是一部系統、完備、工整的能源“小憲法”。然而，彼時(shí)我國多元化能源結構初步顯現，市場(chǎng)化能源管理經(jīng)營(yíng)機制仍在探索，能源領(lǐng)域轉型發(fā)展的方向尚不清晰，能源立法條件尚不成熟，因此《能源法》立法未能走下去。

第三個(gè)階段是21世紀第二個(gè)10年。在能源供需方面，我國太陽(yáng)能、風(fēng)能等可再生能源的開(kāi)發(fā)和消納實(shí)現大發(fā)展；在體制機制方面，能源領(lǐng)域市場(chǎng)化改革不斷加碼?！八膫€(gè)革命，一個(gè)合作”能源安全新戰略的提出，使能源立法再度提上議程。2020年，全新的《能源法（征求意見(jiàn)稿）》公布。在理念原則上，繼承了2007版征求意見(jiàn)稿的核心內容，并明晰了能源的商品屬性，強調了市場(chǎng)化改革，明確了清潔化、低碳化、數字化發(fā)展方向。2020版征求意見(jiàn)稿精簡(jiǎn)為11章110條，原則性、方向性?xún)热菰黾?，措辭也更加考究。然而，一是由于國內外形勢變化較快，能源轉型路徑的不確定性較高，關(guān)于各能源品種發(fā)展定位的爭議較大；二是由于能源法的立法模式尚未厘清，各能源工作主管部門(mén)的權力責任有待進(jìn)一步明確，因此這一階段的能源立法工作也未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

第四個(gè)階段是“十四五”以來(lái)。一方面，在“雙碳”目標提出之后，特別是“1+N”政策體系建立以來(lái)，全國各界對于經(jīng)濟社會(huì )全面綠色低碳轉型的共識不斷增強，生產(chǎn)、消費、財稅、科技等領(lǐng)域的能源轉型配套政策不斷完善，《能源法》立法條件空前成熟。另一方面，在新冠疫情、大國博弈等因素疊加影響下，我國能源平衡三角嚴重承壓，能源工作面臨新形勢新挑戰，轉型大勢明確但具體路徑模糊等重大問(wèn)題凸顯，立法工作的緊迫性顯著(zhù)提升。在此背景下，能源立法工作再度啟動(dòng)，2024年4月，全國人大常委會(huì )會(huì )議第一次審議了《能源法（草案）》，并向全社會(huì )公開(kāi)征求意見(jiàn)。

《能源法（草案）》的內容和特點(diǎn)

2024版《能源法（草案）》共計9章69條，包括總則、健全能源規劃體系、完善能源開(kāi)發(fā)利用制度、加強能源市場(chǎng)體系建設、健全能源儲備體系和應急制度、加強能源科技創(chuàng )新、強化監督管理、明確法律責任等方面。與前兩版征求意見(jiàn)稿及現行能源政策法規相比，這版草案的理念內核是一脈相承的，同時(shí)又在以下四個(gè)方面體現了新的亮點(diǎn)特色。

一是更加完整準確地界定了能源的內涵和各品種的發(fā)展定位?！赌茉捶ǎú莅福穼⒛茉炊x為“直接或者通過(guò)加工、轉換而取得有用能的各種資源，包括煤炭、石油、天然氣、核電、水能、生物質(zhì)能、風(fēng)能、太陽(yáng)能、地熱能、海洋能以及電力、熱力、氫能等”，比2020版征求意見(jiàn)稿的層次性更強。此外，由于充實(shí)了“積極穩妥推進(jìn)碳達峰碳中和”“加快構建新型能源體系”“推動(dòng)能源消耗總量和強度雙控向碳排放總量和強度雙控轉變”等最新政策精神，草案對各能源品種發(fā)展定位和方向的表述更加清晰。例如，對可再生能源的支持態(tài)度更加積極明確，進(jìn)一步強化了“優(yōu)先開(kāi)發(fā)可再生能源”的表述，并將2020版“因地制宜發(fā)展分布式能源”升級為“鼓勵發(fā)展分布式能源和多能互補、多能聯(lián)供綜合能源服務(wù)”。又如，強調“有序”推動(dòng)非化石能源替代化石能源、低碳能源替代高碳能源，因此要支持化石能源的“合理開(kāi)發(fā)和清潔高效利用”，以及“燃煤發(fā)電清潔高效發(fā)展”。再如，從能源安全和生態(tài)保護出發(fā)，這版草案將“水電”單獨辟為一條，要求“統籌”水電開(kāi)發(fā)和生態(tài)保護，“嚴格控制”開(kāi)發(fā)建設小水電，同時(shí)，將2020版“安全高效發(fā)展核電”的表述更改為與《“十四五”現代能源體系規劃》相同的“積極安全有序發(fā)展核電”。

二是有關(guān)能源安全的理念和要求統領(lǐng)草案條款的方方面面。由于國內經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展驅動(dòng)能源消費需求剛性增長(cháng)，清潔高效用能要求提高，國際局勢云譎波詭，不穩定、不確定性因素增多，能源安全已上升為總體國家安全觀(guān)的重要一環(huán)，是須臾不可忽視的“國之大者”。首先，《能源法（草案）》開(kāi)宗明義，將“推動(dòng)能源高質(zhì)量發(fā)展”“保障國家能源安全”與“促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )綠色低碳轉型和可持續發(fā)展”“全面建設社會(huì )主義現代化國家”等宏觀(guān)目標有機整合，與2020版征求意見(jiàn)稿將立法目的落腳在“規范能源開(kāi)發(fā)利用和監督管理”相比，是巨大的進(jìn)步。其次，草案增加了“完善能源產(chǎn)供儲銷(xiāo)體系”有關(guān)規定，對能源安全的內涵進(jìn)行了全面擴容，能源安全不再局限于能源充足供給，而是體現在能源的有序開(kāi)發(fā)、穩定輸送、高效利用、合理價(jià)格、梯次儲備、靈活調度，乃至節能宣傳等諸多層面，契合了能源轉型發(fā)展時(shí)代要求。

三是強調了能源的商品屬性以及能源市場(chǎng)體系建設。首先，《能源法（草案）》明確規范了我國能源市場(chǎng)的參與主體和活動(dòng)形式，即國家推動(dòng)能源領(lǐng)域自然壟斷性業(yè)務(wù)與競爭性業(yè)務(wù)實(shí)行“分開(kāi)經(jīng)營(yíng)”，鼓勵、引導“多種所有制經(jīng)濟主體”依法投資能源開(kāi)發(fā)利用、能源基礎設施建設等，支持各類(lèi)主體依法按照市場(chǎng)規則公平參與能源領(lǐng)域“競爭性業(yè)務(wù)”，并鼓勵能源上下游企業(yè)按照市場(chǎng)化方式加強合作、協(xié)同發(fā)展，從而促進(jìn)能源市場(chǎng)發(fā)展和能源產(chǎn)業(yè)升級。其次，《能源法（草案）》提出推動(dòng)全國統一的煤炭、電力、石油、天然氣等能源交易市場(chǎng)建設。價(jià)格機制是市場(chǎng)機制的重要組成部分，草案對能源價(jià)格形成機制的表述更加完善，更有利于維護生產(chǎn)生活平穩秩序。一方面，相比2020版征求意見(jiàn)稿將“競爭性環(huán)節主要由市場(chǎng)形成價(jià)格”“自然壟斷環(huán)節價(jià)格由價(jià)格主管部門(mén)管理”截然區分，草案旨在推動(dòng)建立“與社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制相適應，主要由能源資源狀況、產(chǎn)品和服務(wù)成本、市場(chǎng)供求狀況、可持續發(fā)展狀況等因素決定的能源價(jià)格形成機制”；另一方面，為避免能源價(jià)格震蕩的單點(diǎn)風(fēng)險引發(fā)經(jīng)濟社會(huì )系統性問(wèn)題，草案提出完善國家能源價(jià)格調控制度，提升能源價(jià)格調控效能，構建防范和應對能源市場(chǎng)價(jià)格異常波動(dòng)風(fēng)險機制。

四是全面規范了能源領(lǐng)域各類(lèi)主體的權利義務(wù)責任。能源轉型的積極有序推進(jìn)離不開(kāi)能源生產(chǎn)者、監管者和消費者的協(xié)同努力，《能源法（草案）》的一大亮點(diǎn)，就是對各類(lèi)主體在能源轉型中的職責與要求進(jìn)行了全面梳理和清晰規范。草案既明確了能源企業(yè)的供應、儲備及其他附隨義務(wù)，管網(wǎng)企業(yè)的安全運輸義務(wù)，又確立了公平市場(chǎng)競爭、投資保護等法律原則，為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)提供穩定預期；既保障了普通用戶(hù)獲得“安全、持續、可靠”的能源供應權利，又明確了包含其在內的相關(guān)主體需承擔能源應急義務(wù)；既賦予了各級政府相應的管理權力，又明確了其在能源規劃、節能宣傳、重點(diǎn)群體用能保障等方面的職責。此外，草案還對新聞媒體開(kāi)展節能、綠色公益宣傳，公共機構優(yōu)先采購、使用清潔低碳能源作出規定，以立法形式確立并固化低碳理念，促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )綠色低碳轉型和可持續發(fā)展。

完善《能源法（草案）》的思考與建議

首先，《能源法（草案）》將多元能源品種、多重轉型目標整合在同一框架下，從法律高度指明了能源領(lǐng)域轉型發(fā)展方向與路徑，規范了各能源品種的定位和發(fā)展次序，有利于統籌推動(dòng)能源領(lǐng)域安全有序、經(jīng)濟高效、綠色低碳轉型，助力經(jīng)濟社會(huì )高質(zhì)量發(fā)展。然而，此次草案內容還不盡完善，預計會(huì )在之后的審議中進(jìn)一步充實(shí)優(yōu)化。例如，草案對煤、油、氣等化石能源產(chǎn)供儲銷(xiāo)體系的規定較多，對風(fēng)能、太陽(yáng)能、氫能等可再生能源的開(kāi)發(fā)利用卻未展開(kāi)篇幅，只是原則性地“支持優(yōu)先開(kāi)發(fā)可再生能源”“完善可再生能源電力消納保障機制”，且沒(méi)有論述新能源與傳統能源之間、不同可再生能源品種之間如何耦合發(fā)展，而這正是能源轉型期的困惑與爭議焦點(diǎn)所在。又如，隨著(zhù)能源轉型的深入推進(jìn)，能源問(wèn)題的來(lái)源與表現早已不局限于能源領(lǐng)域本身，鋰、鎳、鈷、銅等關(guān)鍵礦產(chǎn)資源安全與電氣化轉型中的能源安全息息相關(guān)，廢塑料和生物質(zhì)資源化利用也有節能降耗巨大潛力，這些都尚未寫(xiě)入草案。

其次，《能源法（草案）》凸顯了“能源三角平衡”的理念，既要堅持能源的戰略屬性，兜牢國家能源安全底線(xiàn)，又要增強能源的商品屬性，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源作用，還要強調能源的民生屬性，提高能源產(chǎn)品的可獲得性、可負擔性。實(shí)現能源三角平衡的難點(diǎn)，存在于產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、設施、制度等多方面，草案對產(chǎn)業(yè)、技術(shù)和設施的規定較為詳盡，但在敏感性較高、爭議較大的體制機制改革上進(jìn)行了簡(jiǎn)化處理，盡管有利于減小立法過(guò)程中的阻力，但會(huì )削弱《能源法》對未來(lái)能源領(lǐng)域政策法規的引領(lǐng)和指導作用，不利于統籌實(shí)現保障能源安全、促進(jìn)市場(chǎng)建設、加快綠色轉型等多重目標。例如，草案提出建設完善能源儲備、預警和應急管理制度，但沒(méi)有確立能源儲備和動(dòng)用的一般原則，沒(méi)有明確能源應急分級分類(lèi)管理的原則和標準，也沒(méi)有闡明能源儲備、預警與應急管理制度之間的關(guān)聯(lián)，在如何協(xié)調政府調控與市場(chǎng)機制之間關(guān)系方面尚不清晰，建議在立法審議階段加以完善。

最后，《能源法（草案）》規范了能源領(lǐng)域各類(lèi)主體的職責定位和權利責任，有利于他們在能源系統運行和轉型發(fā)展中更好地扮演角色、發(fā)揮作用、形成合力。然而，目前草案對一些復雜主體或是復雜關(guān)系的規范還不完善，預計會(huì )在之后的審議中進(jìn)一步豐富細化。例如，能源化工企業(yè)兼具能源供應者和消費者雙重身份，既要向社會(huì )供給清潔高效的能源產(chǎn)品，又要推進(jìn)自身用能效率提升和低碳轉型，還要推動(dòng)企業(yè)和行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。近中期來(lái)看，這些目標和要求之間存在內在張力，給能源化工企業(yè)發(fā)展帶來(lái)一定挑戰。再如，政府機構不僅對能源法規的實(shí)施負有監督管理職責，而且對能源轉型發(fā)展，特別是可再生能源和清潔低碳技術(shù)的開(kāi)發(fā)應用負有主動(dòng)作為、服務(wù)幫助的義務(wù)，當前版本的草案對后者論述不足。此外，能源領(lǐng)域行政管理工作涉及發(fā)展規劃、自然資源、生態(tài)環(huán)境、應急管理等多部門(mén)，草案亦未能對實(shí)踐中存在已久的“合力不足”問(wèn)題作出更多的協(xié)調與回應。建議推動(dòng)草案內容完善與《能源法》公布施行，理順能源領(lǐng)域各方利益，加快消除痼疾，平穩涉過(guò)能源轉型發(fā)展深水區。

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